Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 02.06.2022 der Klage der Fraktion der AfD im Landtag von Baden-Württemberg stattgegeben. Die Berufung wurde zugelassen (Az.: 10 K 4519/19).
Die Klägerin begehrte mit ihrer Klage die Aufhebung des Rückforderungsbescheids vom 05.06.2019. Mit diesem forderte die Beklagte von der Klägerin auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 FraktG Fraktionszuschüsse in Höhe von insgesamt 11.241,53 Euro zurück, weil die von der Klägerin geschalteten und aus Fraktionszuschüssen finanzierten Anzeigenkampagnen „Auenland“ und „Mordor“, „Bargeld ist Freiheit“ sowie „Linksextremismus“ nach Ansicht der Beklagten über die zulässige Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen hinausgingen.
Die Kammer erklärt den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten für eröffnet. Es handele sich insbesondere nicht um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit. Zwar seien vorliegend zwei Teile eines Verfassungsorgans – nämlich die Präsidentin des Landtags und die Fraktion der AfD im Landtag – beteiligt. Für den geltend gemachten Rückforderungsanspruch komme es aber entscheidend auf die Be-stimmungen des Fraktionsgesetzes und damit auf die Anwendung und Auslegung einfachen Rechts an. Dass hierbei auch verfassungsrechtliche Gerichtspunkte eine Rolle spielen könnten, stehe einer Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nicht entgegen.
Die zulässige Klage sei auch begründet. Der Rückforderungsbescheid vom 05.06.2019 sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO).
Zwar bilde § 4 Absatz 1 FraktG im Grundsatz eine Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Rückforderungsanspruch. Auch lasse sich aus Artikel 32 Absatz 3 Sätze 1 und 2 der Landesverfassung ableiten, dass die Präsidentin des Landtags für die Rückforderung von Fraktionszuschüssen zuständig sei. Allerdings habe die Beklagte nicht in der Form des Verwaltungsakts handeln dürfen. Denn der Erlass eines belastenden Verwaltungsakts setze aufgrund von dessen Bedeutung (vollstreckbarer Titel) und der Bindung jeder Verwaltung an Recht und Gesetzt (Artikel 20 Absatz 3 GG) nicht nur voraus, dass für die getroffene rechtliche Regelung in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage bestehe, sondern es sei auch erforderlich, dass der Behörde aus entsprechenden gesetzlichen Grundlagen die Kompetenz zukomme, in Form eines Verwaltungsakts handeln zu dürfen. Daran fehle es hier.
Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage, wie sie sich auf Bundesebene in vergleichbaren Zusammenhängen z.B. für den Anspruch des Bundestagspräsidenten aus § 31c Absatz 1 Satz 3 PartG („Der Präsident stellt die Verpflichtung der Partei zur Zahlung des Betrages durch Verwaltungsakt fest.“) oder § 44a Absatz 5 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (AbgG, „Nach den Absätzen 2 bis 4 unzulässige Zuwendungen oder Vermögensvorteile oder ihr Gegenwert sind dem Haushalt des Bundes zuzuführen. Der Präsident macht den Anspruch durch Verwaltungsakt geltend …“) ergebe, lasse sich im Land weder den Vorschriften des Fraktionsgesetzes noch einer anderen Vorschrift entnehmen.
Einer solchen Handlungsermächtigung bedürfe es zwar nicht in Fällen, in denen sich die Rückforderung als „Kehrseite“ (actus contrarius) der Gewährung darstelle. Voraussetzung hierfür sei allerdings, dass eine Leistungsgewährung durch Verwaltungsakt erfolgt sei. Dies sei hier indes nicht der Fall. Vielmehr ergebe sich die Höhe der Fraktionszuschüsse bereits aus dem Haushaltsplan, den die Beklagte lediglich vollziehe.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei des Weiteren zwar anerkannt, dass die Befugnis der Verwaltung, sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des Mittels des Verwaltungsakts zu bedienen, nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein müsse, sondern es ausreiche, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis aus dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lasse. Es sei jedoch bereits sehr fraglich, ob diese Rechtsprechung, welche vor allem im Zusammenhang mit dem Erlass von Verwaltungsakten gegenüber dem Bürger entwickelt worden sei und das hierfür typische Über-/Unterordnungsverhältnis betone, auf den vorliegenden Fall übertragen werden könne. Denn hier stünden sich nicht Staat und Bürger, sondern zwei Teile eines Verfassungsorgans gegenüber.
Aber selbst wenn die angeführte Rechtsprechung für anwendbar gehalten würde, ergebe sich für den vorliegenden Fall auch im Wege der Auslegung keine Befugnis der Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsakts. Insbesondere könne eine solche nicht § 4 Absatz 1 FraktG entnommen werden. Auch wenn die Beklagte für die Rückforderung von Fraktionszuschüssen aufgrund von Artikel 32 Absatz 3 LV zuständig sei, sei weder in § 4 Absatz 1 FraktG noch in einer anderen Vorschrift ausdrücklich geregelt, dass sie über die Rückforderung von Fraktionszuschüssen entscheide. Da sich somit bereits ihre materiellrechtliche Befugnis zur Rückforderung von Fraktionszuschüssen nur durch Auslegung ermitteln lasse, bestehe für eine Herleitung ihrer formellen Handlungsbefugnis kein weiterer Interpretationsraum, weil es insoweit an einem hinreichenden Anknüpfungspunkt im Gesetz fehle.
Eine Ermächtigung der Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsakts sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Vorliegens eines „Sonderstatusverhältnisses“ entbehrlich, welches für Fälle, in denen eine besondere intensive Einbindung des Einzelnen in staatliche Einrichtungen bestehe (Beamte, Soldaten, Schüler, Strafgefangene), tradiert sei und weiterhin diskutiert werde. Denn auch insoweit fehle es an einem vergleichbaren Über-/Unterordnungsverhältnis zwischen den Beteiligten. Vielmehr sei ausgehend von dem Status der Klägerin als Teil der „organisierten Staatlichkeit“ von einer Gleichrangigkeit der Beteiligten auszugehen. Einer solchen Gleichrangigkeit von Teilen desselben Verfassungsorgans würde es widersprechen, wenn die Beklagte ohne gesetzliche Ermächtigung einseitig verbindliche Regelungen treffen könnte. Aus diesem Grund könne auch keine Parallele zum öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gezogen werden.
Fehle es – wie hier – an einer Ermächtigung zur Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt, sei dieser aus formellen Gründen aufzuheben und die Behörde auf die Verwendung konsensualer Handlungsformen und infolge dessen ggf. auf die Erhebung einer Leistungsklage verwiesen.
Da die Kammer die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen hat, ist gegen dieses Urteil die Berufung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg gegeben. Die Berufung ist beim Verwaltungsgericht Stuttgart innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils einzulegen.